概念由來

零基預(yù)算的思想源于1952 年，美國人維恩·劉易斯在他的一篇文章《預(yù)算編制理論新解》中提出了一個(gè)預(yù)算編制中的新論點(diǎn)。

即在編制公共支出預(yù)算時(shí)，^[1]根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)或方法來確定把一定數(shù)額的資金分配給部門A，而不是分配給部門B，分配給部門A 而不分配給部門B 可能產(chǎn)生什么不一樣的結(jié)果。他認(rèn)為只有通過“非傳統(tǒng)的編制方法”才能解決這一問題。而這種“非傳統(tǒng)的編制方法”就是后來形成的零基預(yù)算編制法。

發(fā)展歷史

20 世紀(jì)60 年代，美國聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部曾試圖在本部門試行零基預(yù)算，但最終無果而終。

1970 年，美國得克薩斯儀器公司人事研究部門在部門預(yù)算編制中成功地利用了零基預(yù)算編制方法，此后該公司的所有部門在編制預(yù)算時(shí)都成功采用了零基預(yù)算。隨后，零基預(yù)算便先在美國的私營企業(yè)界廣泛推廣。不久美國聯(lián)邦政府決定在公共部門全面使用零基預(yù)算，佐治亞州成為美國第一個(gè)采用零基預(yù)算編制法的州政府。

1979 年卡特當(dāng)選美國總統(tǒng)，在聯(lián)邦政府全面推行按零基預(yù)算方式來編制公共部門預(yù)算，許多州政府紛紛效法，零基預(yù)算編制法異軍突起，在美國迅速傳播開來。之后, 世界其他一些國家的政府也陸續(xù)采用。

零基預(yù)算在20 世紀(jì)80 年代后期出現(xiàn)下降趨勢(shì)，1993 年，美國國會(huì)頒布了《政府績效與結(jié)果法案》,開始全面采用新的^[2]績效預(yù)算編制方法。

傳統(tǒng)預(yù)算編制

1、以外推法將過去的支出趨勢(shì)（或上年支出額）延伸至下一年度。

2、將數(shù)額酌情予以增加，以適應(yīng)工資提高和物價(jià)上漲引起的人工成本和原材料成本的提高。

3、將數(shù)額再予提高，以滿足修改原計(jì)劃和修改原設(shè)計(jì)方案所需追加的預(yù)算支出，通常這方面達(dá)到原預(yù)算的 30%或更多。

1、上年的每個(gè)支出項(xiàng)目均為必要，而且都是實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)和任務(wù)所必不可少的。

2、上年的每個(gè)支出項(xiàng)目在下一年度中仍有繼續(xù)進(jìn)行的必要，且均較別的新計(jì)劃或新方案更為必要。

3、上年的每個(gè)支出項(xiàng)目均系以成本一效益最大的方式實(shí)施的。

4、上年的每個(gè)支出項(xiàng)目在下一年將仍然需要，充其量只需對(duì)其中的人工成本和原材料成本做某些調(diào)整。

按照這樣的步驟、這樣的假設(shè)所編制的預(yù)算，必然會(huì)出現(xiàn)前述的危險(xiǎn)傾向以及如下的結(jié)果：

1、每屆預(yù)算年度開始，各單位以上年實(shí)際支出為基礎(chǔ)，再增列一筆金額，巧妙裝飾后，作為新計(jì)劃提交最高領(lǐng)導(dǎo)層審批；

2、主持預(yù)算審批的領(lǐng)導(dǎo)，明知預(yù)算中的“水分”，但因不能透徹了解情況，只得不分良莠，一律砍掉 30%（或更多），隨后開始一個(gè)爭吵過程；

3、經(jīng)過一段時(shí)間后，^[3]預(yù)算編制完成。幾乎所有的申請(qǐng)單位都意見紛紛，大家都感到這套辦法必須改革，但年復(fù)一年，仍不見有多少起色；

4、這種不分青紅皂白砍一刀的作法，使有經(jīng)驗(yàn)的財(cái)務(wù)人員有意把預(yù)算造得大大超過實(shí)際需要，以便“砍一刀”后還能滿足需要，而對(duì)那些老老實(shí)實(shí)造預(yù)算者來說則叫苦不迭。好在吃一塹，長一智，再造預(yù)算時(shí)就學(xué)乖了。結(jié)果，不啻是在鼓勵(lì)下級(jí)欺騙上級(jí)。針對(duì)傳統(tǒng)編制方法存在的問題，美國得克薩斯儀器公司的彼德·A·菲爾（Beter A. Pyhrr）于 1970年提出了“零基預(yù)算法”（Zero—Base Budgeting，縮寫為 ZBB）的概念。美國的政府部門，特別是喬治亞州政府最早采用 ZBB，并取得了成效。隨后，企業(yè)組織也相應(yīng)采用。

零基預(yù)算編制

零基預(yù)算法

17世紀(jì)，英國編制了世界上第一個(gè)國家預(yù)算，到了20世紀(jì)，絕大多數(shù)國家都建立了國家預(yù)算編制制度。其間，預(yù)算編制方法也經(jīng)歷了多次變革。由于早期的政府預(yù)算內(nèi)容比較單一，預(yù)算編制采用十分簡單的“職能預(yù)算編制法”。

隨著社會(huì)生產(chǎn)力的巨大發(fā)展，政府預(yù)算所包含的內(nèi)容逐漸增多，為滿足這一需要，逐步形成了一套比較完整的預(yù)算程序，其中包括現(xiàn)代的預(yù)算編制方法，如“計(jì)劃和績效預(yù)算編制法”（績效預(yù)算）、“項(xiàng)目預(yù)算編制法”（項(xiàng)目預(yù)算）等等，世界相當(dāng)多的國家使用

“零基預(yù)算編制法”（零基預(yù)算）

零基預(yù)算編制有以下五個(gè)步驟：

1、劃分和確定基層預(yù)算單位企業(yè)里各基層業(yè)務(wù)單位通常被視為能獨(dú)立編制預(yù)算的基層單位。

所謂的“預(yù)算單位”并不等同于日常生活意義上的單位，說白了，它指的就是需要錢的地方、部門、項(xiàng)目、活動(dòng)等。預(yù)算單位到底如何確定，零基預(yù)算的設(shè)計(jì)者并沒有作出硬性的規(guī)定，關(guān)鍵是看在哪一層次上編制預(yù)算。預(yù)算單位確定后，接下來是制定一攬子決策。

零基預(yù)算

由企業(yè)提出總體目標(biāo)，然后各基層預(yù)算單位根據(jù)企業(yè)的總目標(biāo)和自身的責(zé)任目標(biāo)出發(fā)，編制本單位為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的費(fèi)用預(yù)算方案，在方案中必須詳細(xì)說明提出項(xiàng)目的目的、性質(zhì)、作用，以及需要開支的費(fèi)用數(shù)額。

3、進(jìn)行成本一效益分析

基層預(yù)算單位按下達(dá)的“預(yù)算年度業(yè)務(wù)活動(dòng)計(jì)劃”，確認(rèn)預(yù)算期內(nèi)需要進(jìn)行的業(yè)務(wù)項(xiàng)目及其費(fèi)用開支后，管理層對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目的所需費(fèi)用和所得收益進(jìn)行比較分析，權(quán)衡輕重，區(qū)分層次，劃出等級(jí)，挑出先后。基層預(yù)算單位的業(yè)務(wù)項(xiàng)目一般分為三個(gè)層次：第一層次是必要項(xiàng)目，即非進(jìn)行不可的項(xiàng)目；第二層次是需要項(xiàng)目，即有助于提高質(zhì)量、效益的項(xiàng)目；第三層次是改善工作條件的項(xiàng)目。進(jìn)行成本效益分析的目的在于判斷基層預(yù)算單位各個(gè)項(xiàng)目費(fèi)用開支的合理程度、先后順序以及對(duì)本單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的影響。

4、審核分配資金

根據(jù)預(yù)算項(xiàng)目的層次、等級(jí)和次序，按照預(yù)算期可動(dòng)用的資金及其來源，依據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急次序，分配資金，落實(shí)預(yù)算。

5、編制并執(zhí)行預(yù)算

資金分配方案確定后，就制定零基預(yù)算正式稿，經(jīng)批準(zhǔn)后下達(dá)執(zhí)行。執(zhí)行中遇有偏離預(yù)算的地方要及時(shí)糾正，遇有特殊情況要及時(shí)修正，遇有預(yù)算本身問題要找出原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)加以提高。

1、有利于提高員工的“投入一產(chǎn)出”意識(shí)。

零基預(yù)算是以“零”為起點(diǎn)觀察和分析所有業(yè)務(wù)活動(dòng)，并且不考慮過去的支出水平，因此，需要?jiǎng)訂T企業(yè)的全體員工參與預(yù)算編制，這樣使得不合理的因素不能繼續(xù)保留下去，從投入開始減少浪費(fèi)，通過成本—效益分析，提高產(chǎn)出水平，從而能使投入產(chǎn)出意識(shí)得以增強(qiáng)。

2、有利于合理分配資金。

每項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)過成本—效益分析，對(duì)每個(gè)業(yè)務(wù)項(xiàng)目是否應(yīng)該存在、支出金額若干，都要進(jìn)行分析計(jì)算，精打細(xì)算，量力而行，能使有限的資金流向富有成效的項(xiàng)目，所分配的資金能更加合理。

3、有利于發(fā)揮基層單位參與預(yù)算編制的創(chuàng)造性。

零基預(yù)算的編制過程，企業(yè)內(nèi)部情況易于溝通和協(xié)調(diào)，企業(yè)整體目標(biāo)更趨明確，多業(yè)務(wù)項(xiàng)目的輕重緩急容易得到共識(shí)，有助于調(diào)動(dòng)基層單位參與預(yù)算編制的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。

4、有利于提高預(yù)算管理水平。

零基預(yù)算極大地增加了預(yù)算的透明度，預(yù)算支出中的人頭經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)一目了然，各級(jí)之間爭吵的現(xiàn)象可能緩解，預(yù)算會(huì)更加切合實(shí)際，會(huì)更好得起到控制作用，整個(gè)預(yù)算的編制和執(zhí)行也能逐步規(guī)范，預(yù)算管理水平會(huì)得以提高。

盡管零基預(yù)算法和傳統(tǒng)的預(yù)算方法相比有許多好的創(chuàng)新，但在實(shí)際運(yùn)用中仍存在一些“瓶頸”。

1、由于一切工作從“零”做起，因此采用零基預(yù)算法編制工作量大、費(fèi)用相對(duì)較高；

2、分層、排序和資金分配時(shí)，可能有主觀影響，容易引起部門之間的矛盾；

3、任何單位工作項(xiàng)目的“輕重緩急”都是相對(duì)的，過分強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目，可能是有關(guān)人員只注重短期利益，忽視本單位作為一個(gè)整體的長遠(yuǎn)利益。